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“十一五”期间，我国电力工业持续快速发展，取得了重大成就，但也存在一些不容忽视的问题。客观认识和分析电力发展现状，明确“十二五”发展思路，必须紧紧围绕调整电力结构、加快电力发展方式转变这条主线，促进我国电力工业全面、协调、可持续发展。

一、“十一五”电力发展回顾

（一）电力快速增长，基本满足了经济社会发展需要，但仍未摆脱无序发展、大起大落的负面影响

“十一五”期间我国新增电力装机超过4.3亿千瓦，总装机容量达到9.5亿千瓦，每年平均增长 1亿千瓦左右，位列世界第二。全国220千伏及以上输电线路总长度达到43万公里，变电容量19.6亿千伏安，分别是“十五”末的1.7倍和2.4倍，电网规模跃居世界第一。全国电力供需基本平衡，扭转了“十五”末期电力紧张的局面，保障了国民经济和社会发展的需要。

但是，电力工业重投入、重规模、重速度，轻规划、轻统筹、轻效益，无序发展等问题仍然十分突出，火电、水电、核电、风电轮番掀起热潮，当需求出现波动时，电力就不可避免地出现震荡，形成“短缺-过剩-短缺”的恶性循环。2008年金融危机后，我国电力消费从高速增长一下子进入负增长，新建发电能力无法发挥应有的效益，形成巨大浪费。为应对金融危机，国家加大投资力度，重新拉动了钢铁水泥等高耗能行业，电力装机容量又迅速增长，形成新一周期的大起大落，不仅加大了电力结构调整难度，更加大了对资源环境的制约。

盲目无序发展，导致电力整体结构失衡。电网滞后于电源，配电网滞后于输电网，农村电网滞后于城市电网，电力系统不协调问题突出。

（二）非化石能源发电发展迅猛，电源结构得到初步调整，但电源结构优化仍然任重道远

水电、核电、风电等非化石能源发电量5年累计超过3万亿千瓦时，占总发电量比重达到18.5%左右。

但是，水电开发存在的项目前期储备不足、移民和环境保护成本增加等问题；核电发展面临的投资体制改革滞后、安全监管力量不足、核心技术未完全掌握、标准认证体系未建立、人才短缺等问题；新能源发电面临的装机容量大而发电量少，发展速度快而效益低，资源、资金浪费严重以及并网难、消纳难、调峰难等问题都难以在短期内解决。这些都制约了非化石能源的健康发展，优化电源结构仍面临诸多挑战。

（三）火电装机优化，但煤电运矛盾依旧突出，发电企业亏损严重，可持续发展能力明显不足

“十一五”期间，电力行业落实“上大压小”政策，全国累计关停小火电机组7000万千瓦以上；煤泥和煤矸石综合利用发电机组已达2500万千瓦；火电机组平均单机容量由2005年的5.68万千瓦提高到2009年的10.31万千瓦；建成投产百万千瓦级超超临界机组21台，30万千瓦以上的大型发电机组已占70%以上。

但是，由于电价仍然延续60年一贯制的政府审批，而煤炭、运输领域早已实现市场化，煤电运矛盾难以协调，煤电价格的死结无法解开。受煤价持续大幅度上涨、国际金融危机等因素影响，发电企业经营状况持续恶化。伴随装机规模越来越大的是，发电设备平均利用小时越来越低，负债越来越重，成本越来越高，主业亏损越来越严重。2010年五大发电集团虽实现盈利，但主要依靠非火电业务和煤炭、金融等非电产业支撑。截至2010年底，五大发电集团负债总额达 17502.49亿元，平均资产负债率高达86.03%，已超过国家确定的红线。由于电力项目建设的资本金和资金均依靠“短贷长投”解决，严重亏损潜藏着巨大的经营风险和金融风险。

（四）“大电网、大容量、特高压、远距离”电网建设取得进展，但发展方向存在较大争议

我国已形成以500千伏网架为主干的六大区域电网，部分区域间以500千伏直流超高压相联络，投产云南-广东、向家坝-上海两条点对点±800千伏直流输电线路。

关于智能电网也存在着不同意见。一种意见认为：智能电网应用于整个输、配、用电领域，在输电侧，我国的特高压远距离输送的能力和数字化控制技术已处于世界领先地位。另一种意见认为：智能电网是适应新能源发展需要而提出的，主要应用于配电网，配网结构的坚强合理能够满足新能源联网的要求；目前，智能电网的重点技术还在研发阶段，大面积铺开尚需时日；智能电网与特高压没有必然联系，技术重点应在配电、用电领域，国外主要发达国家已放弃特高压技术路线。

（五）输电网发展迅速，但配电网建设严重滞后，发展重点存在明显偏差

“十一五”期间，我国220千伏及以上输电线路长度比“十五”末增加了58%左右、变电容量增加了109%左右，但110千伏及以下的配电网线路长度及变电容量仅增加了15%与53%左右，造成有电落不下，设备利用效率低下，导致部分地区、部分时段出现结构性供电缺口。特别是农村电网发展滞后，设备陈旧，个别农村电网的受端电压合格率只有15%、入户电压只有额定值的一半，严重影响到农村经济发展、民生保障及家电下乡等政策的实施。

虽然我国电网规模居世界第一，但由于配电网建设严重滞后，农村和城市供电可靠率只分别上升了0.13和0.301个百分点，供电可靠性指标仍大大落后。从“年停电时间”看，2009年中国为平均每户9小时，上海是1小时，而东京是5分钟，新加坡是2分钟。

（六）电力节能减排取得成效，但手段单一，发展与节能脱节

“十一五”我国火电供电煤耗下降30克/千瓦时，累计节约原煤超过3亿吨，单位电量二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放比2005年分别减少了50%、50%、19.5%和44.4%，成绩显著。

但节能减排目标的完成主要依靠关停小火电机组和建设超超临界机组实现，没有建立起节能型的电力生产供应体系，如分布式电源没有得到有效利用，中小机组热电联产的比例不高，发电机组的效益未得到充分发挥。发展与节能是经济发展并行不悖的力量，目前在电力工业发展与节能却是两套马车，过分地强调了发展，节能减排无法实现同步和优先。

二、“十二五”电力发展的基本认识与政策措施建议

为落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出的“推动能源生产和利用方式变革，构筑安全稳定经济清洁的现代能源产业体系”要求，当前亟需要把认识统一到加快推进电力生产和利用方式变革上来，强化相关政策措施。

（一）电力工业发展的特殊规律，要求电力规划把结构调整放在首位

电力不能大规模储存，发、输、配、用四个环节必须同时完成，电力工业又具有建设周期长、资金密集的特点，电源与电网必须平衡协调。这一特殊规律，要求电力规划必须在科学预测电力需求的基础上，把结构调整放在首要位置，确定合理的电力发展规模、速度和布局，提高规划对市场变化的适应能力，避免电力工业发展的大起大落和无序发展等问题。

规划合理的电力结构，一是要确立并遵循国家能源战略。电力建设周期一般在5-20年，且建成后难以改变，只有在明确了长远发展战略和方向前提下，才能站在中长期发展基点上，统筹全国经济发展和资源的现状，协调东西部发展的关系，对5-10年的电力规划作出合理的部署安排，逐步实现结构优化。二是要统筹考虑电力发展的外部因素，量化指标。电力发展要与能源总量、国民经济发展速度、能源需求及其他相关规划相协调。应当在控制2050年我国能源消费总量的基础上，使电力工业适当超前发展的“适当”得到量化，才能切实掌握好规模和速度。三是要优化和协调电源与电网结构。合理布局水、火、核、新能源，做到基荷与调峰电厂搭配适当；建立合理的电压等级与安全稳定的输配电系统，输电网与配电网、送端与受端相协调，集中供电和分散供电相结合；统筹规划电源与电网，确保电力送得出、落得下。四是要创新电力规划管理体制，确保结构调整到位。建立完善“政府负责、多方参与、信息公开、民主决策”的电力统一规划机制，提高规划的科学性、民主性，保障规划的权威性，确保结构调整目标落实到位。

（二）解决电力工业发展与体制的深层次矛盾，要求加快电力工业改革

电力发展面临的诸多问题都可归结到体制问题。电力体制改革确立的目标是打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。但2003年厂网分开后，电力改革一直停滞不前，电力体制垄断、僵死，困扰电力市场化的进程，无法形成同网同质同价的电价形成机制，不利于新能源发电的顺利并网。

当前，电力供需矛盾趋于缓和，新能源高速发展迫切要求破除体制障碍，这是深化电力改革的良好契机。一是要进一步加强电力体制改革的组织领导，明确改革的阶段性目标；二是要加快主辅分离步伐，降低和明晰电网运营成本，为电价改革奠定基础；三是要建立竞争、开放的区域电力市场，改革电价形成机制，建立同网同质同价的新的电价体系，加强配售电市场监管，形成电网吸纳新能源的新体制。

（三）保障电力工业又好又快发展，要求经营业绩考核方式的根本转变

电力工业是基础产业，而不是支柱产业，电力发展应以适度超前、满足经济发展的需求为目标，而不是不顾一切地做大。实践证明，大而不强反而弊端更重。但由于国有资产管理部门考核各中央电力企业的总资产、总容量和总利润，并以末位淘汰予以激励，导致国有大型电网、电源企业不是将工作的重点放在转变企业经营机制上，而是一味追求规模，争相做大，盲目扩张，强化垄断，形成无序建设，企业资不抵债的难堪局面。

要从根本上根治急功近利、竭泽而渔，张扬政绩的行为，必须改变国有电力企业经营业绩考核内容。对发电企业，不再考核总装机容量排名和总利润，改为考核单位资产的利润率水平和资产负债率水平以及节能减排成效，引导竞争领域的发电企业追求实实在在的经济效益和投资安全水平；对电网企业，不再考核总资产排名和总利润，改为考核单位有效资产的过网输电、配电的电量水平，引导电网企业提高效率和降低成本，鼓励其积极消纳风电等新能源电量。

（四）有序推进电力发展与改革，要求建立全新的电力法规体系

《电力法》、《电力设施保护条例》、《电网调度管理条例》等电力法规均颁布于上世纪90年代，早已不适应电力发展的需要，造成电力体制改革与电力法规的修订工作脱节。新旧规则并行，行业投资和运行秩序不规范，电力法治化管理无法实现，计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾无法解决。

电力立法必须与电力改革同步。一是及时修订《电力法》等电力法律法规，明确电力监管、电力行政执法、电力行业管理的职责，明确电力市场的建立与运行、电力调度的公开公平公正管理、供用电秩序的维护等问题，规范政府、电力企业和电力用户的权利义务；二是制定配套法规和规章，抓紧研究制定电力项目市场准入和退出、水电开发管理、核电管理、分布式电源并网、新能源发电并网等方面的法规规范，依法保护投资者、经营者、消费者的合法权益，促进和保障电力的改革与发展。

（五）资源环境的制约，要求加快电力发展方式的全面变革

随着我国工业化、城镇化进程的加快，为满足电力需求的快速增长，我国于“十一五”期间新建了大量发电机组。如照此发展，2030年我国将需要37亿千瓦的装机，仅发电用煤就需要64亿吨左右，这从资源和环境容量都是不可想象和难以为继的，不利于经济增长方式转变和结构调整。

加快转变电力发展方式，一是要从粗放供给满足过快需求向科学供给满足合理需求转变。电力发展不能再单纯追求装机容量、满足无限的用电需求。电力消费的增速和总量，取决于我国经济发展方式的调整力度和进度，必须合理确定电力发展目标和速度，促进和支撑经济社会发展方式的转变。二是从注重速度和规模向注重质量和效益转变。电力机组应该以高效、环保为标准，而不能只以容量大小为标准。电力发展必须考虑技术经济的合理性，以成本最小化的方式满足经济社会的用电需求。在较长时期内，我国电源结构仍以火电为主，提升火电利用小时对提高电力行业效率具有重要意义。据测算，火电年利用小时每增加200小时，年平均发电成本将下降2.5元/千瓦时左右，可减少新增装机容量4000万千瓦左右。三是从需求侧管理向需求侧响应转变。电力需求侧管理指通过完善峰谷电价、季节电价、高可靠性电价、可中断负荷电价等制度鼓励低谷蓄能，提高电力资源利用效率，实现科学用电、节约用电。但“管理”机制行政色彩强、管理边界模糊，电网企业作为电力交易中的一方来实施具体管理，将增加其垄断经营弊端。应借鉴国外经验，建立需求侧“响应”机制，鼓励电力用户根据政策杠杆进行自主调整，引导电力需求由高峰向低谷的转移，减少高峰电力需求，从而相应缩小电力建设规模。四是从注重开发向注重节约转变，完善电力节能减排工作机制。坚持开发与节约并重、节约优先的原则，将节能减排指标纳入考核体系，加强监管，探索碳交易等多种市场方式，避免采取拉闸限电等简单行政手段。

（六）立足国情，要求确定合理的电力结构和发展布局

由于中国地域广大、资源分布和经济发展不平衡，因此大基地建设、远距离输电不是电力唯一的发展方式，应坚持因地因网制宜原则，注重能源资源的有效利用。

确定合理的电力结构和发展布局，一是在发展集中式大电源的同时大力发展分布式电源。集中式大电源具有节能、环保、高效的优势，但是一旦发生系统稳定事故，需要依靠分布式电源来满足所在地区最基本的经济活动和人民生活的需要。所以，集中式大能源不能替代分布式能源，在建设高效率、大容量的集中式大电源的同时，要及时落实分布式电源的建设，从根本上改变供电结构。在经济相对发达的东部地区，可发展热、电、冷联产，特别在有天然气管网通过的地区，建设中、小型燃气轮机组成的分布式电源更有优势条件和必要，也符合节能减排的发展大趋势。在大电网难以覆盖的偏远农村、城镇，更应发展分布式电源。二是提高省内电源安全可靠稳定供电的支撑作用。电源跨省平衡主要是为了优化资源配置，省内设立电源是为了发挥就地平衡作用，在跨区平衡电源一时难以解决的情况下，省内电源要能起到支撑作用。三是按照近送电，远送煤的客观规律，采取煤电并举、输煤和输电相结合的方式，考虑受电地区电网结构的坚强合理。同时大力发展核电等清洁高效项目，减少负荷中心对煤炭的依赖。四是有序发展新能源。在相当长时期内，新能源无法替代传统能源，只能起辅助和补充作用，不能改变以煤电为主的电力结构，新能源应在注重科技创新、降低成本的基础上循序渐进地发展。鼓励发展分布式、就地消纳的新能源，对不具备远距离输送条件，也不能就地消纳的，可暂缓发展或待机发展，避免造成不必要的浪费。

（七）保障安全稳定经济供电，要求选择科学、可持续的电网发展模式

电网结构事关整个电力工业的结构优化和安全。针对特高压线路送电存在的争议，为避免因电网发展方向错误而造成巨大浪费和安全隐患，应抓紧组织充分论证，制定科学的电网发展规划，向国务院提出明确的战略决策建议。

优化选择电网发展模式，一是以保证电网安全、稳定、经济运行为原则，有利于提高电网抵御军事打击、恐怖活动、自然灾害的能力。二是研究论证智能电网发展的技术路线。智能电网发展涉及电力系统的整体变革，涉及巨额投资，涉及国家能源战略、技术标准、电力市场、电价政策等诸多问题，走什么样的技术路线，必须慎之又慎。

（八）改善民生，要求加强配电网建设，树立用户至上的核心价值观

在当前经济建设取得巨大成就，全社会更加关注民生、构建和谐社会的时代背景下，电力要将发展重心从供电侧转变到需求侧上来，克服长期以来重发轻供不管用的现象，真正树立用户利益至上的核心价值观，无论电源建设、电网建设,最终目标都应当是为广大人民群众提供优质、高效、价廉的电能，最大限度保障电力输送的安全可靠。

提高供电可靠性，一是加大配电网投资在电网投资中的比重，解决好220千伏及以下的配电网及终端用户的供电问题，保证电送得出、落得下、用得着，并能消纳各种新能源。二是继续加大农网改造力度。三是努力解决无电人口用电问题。